在我国20多年的文化体制改革过程中，“钱从哪里来”一直是困扰政府和学界的一个瓶颈性难题。传统的文化投融资体制是在计划经济体制框架下形成的，这种资源配置方式的低效率导致文化投资主体和投融资渠道单一，国有文化单位体制僵化、机制不活，从而使文化产品、文化服务供给严重不足。改革开放以来，在以市场为取向的经济体制改革不断深化的影响和推动下，文化体制改革也逐渐开始起步，文化投融资体制在不断探索过程中也取得了积极的进展，政府在一定程度上放开了一些竞争性文化行业的投资门槛，但是财政投入力度不够和支出结构性失调等文化投融资体制存在的问题已经成为制约文化生产力的发展和文化软实力提升的关键性因素。因此，需要给予特别的重视和关注。
一、明确界定财政供给范围，重新确定财政投入重点
目前，导致文化投融资体制缺陷的首要问题是政府财政投入保障对象不明确、重点不突出。一方面，文化单位的公益性、经营性性质不清导致在文化投入上政府与市场的边界模糊，造成政府财政该投入的没有足够保障，不该投入的却仍由财政负担，“缺位”与“越位”并存，分散了本来就十分有限的财政资源；另一方面，对于公益性文化事业 ，基本公共文化需求与非基本公共文化需求的界定也不清晰，国家财政很难把握投入的突破口和重点，不利于实现和保障城乡居民的基本公共文化需求。
参照国内外改革经验模式，我国财政对文化领域的投资重点应明确在以下三个方面，一是为全社会提供公共产品和服务的非营利性的公益性文化事业，如图书馆、博物馆、科技馆、纪念馆、美术馆、文化馆、国家重点文物保护和研究单位、国家基础性社会科学研究机构等；二是涉及国家文化和信息安全的文化事业和基础设施，如党报、党刊、国家广播电台、电视台，以及国家广播电视和通讯的骨干网络设施等；三是代表国家水准和具有民族特色的艺术院团。此外，在今后几年文化体制改革期间，国有文化企业改制、改组和改造所必须支付的改革成本，也是必须主要由国家财政解决的一个重要方面。对于公益性文化事业，国家财政应保证经费投入，并在逐年加大投资扶持力度的同时，采用项目投资方式加强资金的使用途径监控和效率的提高，以求最大限度保障公民的基本文化权益，特别是要切实将新增文化经费主要用于农村，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，逐步建立农村公共文化投入机制。重点解决农村文化建设中最为迫切的问题，加快农村公共文化体系建设。对于涉及国家文化信息安全的文化事业、基础设施和代表国家水准以及具有民族特色的艺术院团，国家在资金支持方面要更多地通过“政府采购”的形式来实现，使国有资本的投资机制逐步从全额拨款向项目投资和差额拨款转变。与此同时，还要鼓励这类单位依托国有资本和国有文化资源的优势，通过多种形式的项目合作、项目融资来调动更多的社会资本。对于国有文化企业改制、改组和改造所必须支付的改革成本，在由国家财政筹措部分资金外，还应当借鉴我国经济体制改革的经验，结合国有资本布局结构的调整，将国有资本从一般竞争性文化行业退出的收入用于国有文化企业改革成本的支付，或国有大型文化企业的再投入，形成国有资本的投资补偿机制。要对走向市场，实行企业管理的文化事业单位给予经费补贴，帮助解决离退休人员养老和富余人员安置问题，促使其轻装上阵，提高竞争能力。此外，对于国家标志性的文化基础设施项目（如国际展览中心、国际会议中心、国家大剧院、奥运场馆等）和具有较高社会效益和经济效益的文化产业项目，政府财政也应依据市场化的原则给予积极支持，可通过少量引导性的直接投资，如各类“文化专项资金”、“文化产业基金”、“文化创投基金”、“风险投资基金”等与国际惯例接轨的投融资形式，吸引更多的社会资本来实现项目的建设和发展。
二、转变财政投入方式，提高公共文化艺术产品和服务的市场竞争力
一方面，财政投入应逐步从“养人头”为主向“养事业”为主转变，从“养单位”为主向“做项目”为主转变。使财政资金更多地用于促进文化事业的发展。对于财政必保的公益性文化单位，应制定规模标准和事业发展目标，以规模定岗位、定人员，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助的数额。对于需要财政资金扶持的有一定经营能力的宣传文化单位，应逐步提高具有激励性质的经费投入比例，建立和完善奖励机制，促进其走向市场。同时，要增加对社会资金的引导性投入，财政资金不能只局限于满足国有文化单位的需求，而应面向全社会，在兴办公共文化设施、增强艺术院团创作演出能力、发展影视和传媒集团等方面，财政资金应予以扶持，以引导和带动社会力量的参与。
另一方面，要逐步推行对公共文化产品和服务的政府采购模式，即政府委托专业化的公共机构，面向社会公开发布采购标书，采购在质量和数量方面符合政府要求的公共文化产品和服务。如对演出团体的文艺演出、美术文博展览场所的展出、演出场所的高雅艺术演出等，通过规范程序进行采购。将政府年度文化项目，如项目庆典或主题晚会等进行招标采购。同时要安排一定数量的文化事业建设费等资金作为加快发展文化产业的引导资金，逐步建立起符合社会主义市场经济规律的文化产业投资机制。可以设计一些重大的文化项目，比如创办文化产业博览交易会，帮助文化投资者从中找到适合自己的机会。对于政府投资的公益事业项目和非经营性的公共基础设施,应当由专业化的项目建设管理单位“唱主角”。在文化基础设施的建设中，初步采取“交钥匙工程”的管理办法，即由有关行政管理部门受政府委托，通过招标选择建设期项目法人，并代表政府作为投资主体与之签订有关合同，建设期项目法人承担全面管理项目建设的责任，并按合同将项目建成且交付使用。
三、创新财政管理方式，提高财政资金使用效益
一方面，要构建多渠道社会投入机制。在西方，文化艺术素有“饥饿的殿堂”之称，这说明文化领域的“经费饥渴”将会长期存在。按照公共财政的理论和实践，文化单位的投资需求不宜只局限于由财政资金来满足，而应面向全社会，以政府财政资金的扶持，引导和带动社会力量参与投入。因此，必须借助于政府公共文化经费的引导，通过完善财税政策、信贷手段建立起多渠道的社会投入机制。要继续完善和宣传文化财税政策，利用财政、税收等经济杠杆，鼓励个体、企业和社会各界兴办文化，形成全社会共同支持文化事业改革与发展的局面。
另一方面，要努力探索基金管理模式等新型投资方式。过去政府采用的文化项目资金投入方式主要是由政府主导的文化项目，项目的实施经常受到个人偏好的影响，缺乏专家和公众的参与，缺少公平的评价机制，财政投入方式欠缺科学性，也不易得到社会的认可。为此，政府一定要积极探索科学、高效的新型投资模式。根据西方发达国家的实践经验，建立基金管理模式，实施专家评审和社会公示制度可以不断提高财政资金使用的公平性、公正性，最大限度地实现其社会效益和经济效益。所谓基金管理模式，简单地说，就是在中央政府部门与接受文化拨款的机构或团体之间设置了一个通常由艺术家和文化方面的中立专家组成、受政府委托但独立履行职责的非政府的公共机构，在提供政府咨询的同时，负责文化拨款的具体分配和评估，协助政府制定并具体实施政策，尽可能使文化发展保持连续性，避免利益群体和阶层对于政府拨款的纷争，保证经费分配的公开、公正和效益性。将基金管理模式运用到我国文化投资领域的具体操作方法是，文化资金的规模和增长机制由各级政府确定，资金支持方向由政府部门在征求专家学者意见的基础上确定，通过各种新闻媒体向全社会公布自主原则极其相关要求，最后由政府相关部门制定评审规则，评审专家根据规则对具体项目进行评议，由政府最终立项。当前，与国有大型文化产业集团比较而言，广大中小型文化企业在吸收资金投入方面能力薄弱。建议中央和地方政府出资并吸引社会资本投资参股，以设立文化产业创业投资基金、风险投资基金的方式对中小型文化企业进行创业投资和项目开发提供专项资金支持，特别要重点支持以加快网络游戏、动画、卡通、创意设计等市场效益比较好的新兴文化产业发展。
此外，还要逐步建立财政投入的激励约束和绩效评价机制。当前，除了要促进文化事业单位深化内部机制改革，使之最大限度发挥文化事业的社会效益之外，还要进行财务制度改革，严格成本核算，注重投资效益，提高资金投入回报率。要逐步建立文化事业单位绩效考评制度，从服务质量、业务发展、财务改善、国有资产保值增值等方面实行目标考核和测评，并将评估结果与财政资金投入和政府管理方式挂钩。
四、逐步降低市场准入门槛，拓宽文化投融资渠道
要按照“内外有序、逐层开放”的原则，逐步降低市场准入门槛，建立市场准入机制，进一步拓宽文化投融资渠道，鼓励各类社会资本以直接投资、间接投资、项目融资、兼并收购、租赁、承包等形式进入文化产业，在文化产业中形成以国有资本为主导的混合经济结构和各类投资主体平等竞争、共同发展的市场格局。
对于需要产业化的文化领域或单位，应逐步向社会资金开放。要尽快出台文化开放领域的市场准入标准、准入程序及管理监督办法；鼓励和放宽各种社会资本进入国家鼓励发展的文化领域，取消一些对非国有经济成分进入文化产业的限制；加大对社会投资的政策扶持力度，在项目审批、土地使用、税费征收、贷款获得、贴息享受、股票上市、债券发行等政策的制定和执行上，对社会资本实行与国有资本一视同仁的政策待遇。同时，调整文化产业的财政、税收和贷款政策待遇。对国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关的捐赠，可纳入公益性捐赠范围，给予所得税缴纳上的优惠。
通过试点，积极引进外资，逐步扩大外商直接投资经营的文化产业领域，并给予与国有资本同等的待遇；鼓励国内文化投资者积极参与国外文化交流，协助支持有关单位和个人将中国文化推向国际并鼓励其参与国际文化产业化的竞争。
同时，鼓励金融机构在贷款等方面给予支持，并适当倾斜以满足有发展前途的文化产业的资金需要。可发展面向中小企业的金融机构，建立各级各类文化产业基金，允许社会和个人兴办文化艺术基金，也可以由政府出资，吸收社会资本投资参股，设立文化产业创业投资基金，对于有市场前景的文化资源项目的产业化开发与运营给予专项资金支持，对中小科技型文化企业进行项目开发和创业投资的专项资金支持。
五、构建以国有资本为主体的文化投融资运营主体，让市场在文化资源和要素的配置中发挥基础性作用
建立新型文化投融资体制的关键是要塑造市场化的投融资主体，使之承担文化市场投资和融资的风险，成为自主经营、自我积累、自我发展、自我激励、自我约束的市场运营主体，从而使政府逐步从文化投融资主体的地位中退出，让市场在文化资源和要素的配置中发挥基础性作用。当务之急是构造一批以国有资本为主体的文化投融资运营主体，促使其在文化市场的投融资、跨地区跨行业的结构调整和文化资源整合中发挥重要作用。建立以国有资本为主体的文化投融资运营主体的主要途径有二：一是对符合条件的国有大型文化企业集团的母公司进行国有资本的授权经营，使之成为文化领域国有资本的运营主体和投融资主体；同时在时机成熟时，结合国家文化宏观管理体制的改革，组建若干国有文化控股公司或国有文化资产经营公司，予以国有资本授权经营，使之成为国有文化资本的运营主体和投融资主体；二是将中央和省、市两级的文化事业建设费以及财政有关文化产业方面的投资集中使用，组建文化产业投资公司，通过参股、相对控股、项目融资等方式，开发重点文化资源和发展前景看好的产业化项目。
运营主体建立的关键是要使其真正发挥投融资的功能。因此，要切实做到“政企分离”和“政事分离”，从根本上打破行业和区域之间的壁垒，以产业链为轴心，建立具有竞争力的文化产品和服务的经营模式。可以吸引一些已上市且成长性较好的公司投资文化产业，以资本为纽带组建新的跨地区、跨行业、跨媒体的综合性文化产业集团。利用资本市场的投融资平台和结构调整功能，尽快做强做大一批具有竞争优势的大型文化企业。可有计划、有步骤地安排一批市场化程度较高、具有较强竞争优势的国有和以国有资本为主体的混合经济的大型文化企业，通过股份制改造，在国内外资本市场发行股票、可转让债券或企业债券。
（作者单位:财政部教科文司）
