孙广平 钱国云 钱树平
地方财政面临的困难与出路
(一)财政收入长期高增长面临挑战。首先，超越经济发展速度的财政收入高增长不是“常态”。随着结构性减税政策逐步到位和土地资源利用等短期增收因素的减弱，财政收入增长持续高于经济增长率的现象也会逐渐消失。其次，经济高速增长本身存在变数。从外贸来看，原材料和劳动力价格不断攀升，出口产品价格优势逐步减弱，外贸经济发展面临的挑战和困难增大；从国内来看，收入结构中的房地产收入面临挑战，企业盈利能力下降，财政收入增速随经济增速放缓趋势也已逐渐显现；再次，以牺牲环境为代价的经济粗放增长受到压缩。就镇江市而言，随着产业结构进一步调整，太湖治理等宏观政策的到位，一批去“高能耗、高污染”化工企业将关停，客观上将影响地方财政收入的增长。
(二)旺盛的财政支出需求超过财政收入增速。财政支出的增长压力来自两方面：一是财政高收入刺激支出的高增长。多年的财政收入高增长提高了人们对财政资金的预期，甚至有部分公共支出以立法形式与财政收入增长实行捆绑，明确要求财政支出增长不得低于收入增长；二是社会对公共产品的旺盛需求。随着经济、社会事业的发展，为实现公共服务均等化、解决发展产生的社会矛盾，各级政府都有扩大财政支出，增加公共产品内在要求。特别是由于地方分权化改革形成的城市之间竞争，地方政府的城市建设等支出冲动有过之而无不及。
(三)从财政体制来看，市级财政对收支的控制力不足。首先是市级财政在收入方面受制于中央宏观政策的调整，国家财税政策变化，直接影响财政收入，如取消农业税，增值税地方留存部分的政策的调整都使市级地方财力直接减少。其次是事权和财权的不一致，省管县后，市级财政不再具有县级财力调配权，但为县级项目配套资金等支出行为仍部分存在，财权小于支出责任，地方财力实际使用水平呈下降趋势。
探索财政管理新思路
旺盛的财政支出需求超过财政收入增速，地方财政困难没有随财政收入增加而缓解。如何解开地方财政收支矛盾这个死结，综上所述，既不能寄希望于财政收入的超高速增长，也不可能期待财政支出需求的下降，加上市级财政对收支有限的控制力，需要我们以科学发展观为指导，重新审视财政收支的各环节。
对“财政收入快速增长，财政资金又不足”的悖论进行分析，不难发现其根源是现行财政制度存在着拨款与效果脱节的致命缺陷。从现代管理学原理看，决策→执行→评价反馈是管理的三个基本环节。反馈建立在评价之上，对照管理目标提出改进建议，从而形成了“管理循环”。以现代管理理论为指导，在拨款与效果之间建立以提高财政效率为目标的财政绩效评价制度，成为解开地方财政收支矛盾死结的抓手。
财政支出绩效评价是依据财政效率原则和一定程序，对财政资金的使用效果进行评议和估价的制度。近20年来，它首先出现在发达国家财政管理中。早在党的十六届三中全会上，中央就做出了“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，建立预算绩效评价体系”的决定。本着“先易后难、由简到繁、循序渐进”的原则，镇江市财政局进行了积极的探索，开展了科技合作计划项目、义务教育和再就业工程财政支出绩效评价，并连续三年对再就业工程财政支出进行跟踪评价，收到了较好的效果，为化解财政收支矛盾提供了新思路。
财政绩效评价实践效果
第一，有利于实现拨款与效果的对接，提高了财政资金效率。通过评价，一方面了解了近年来这些财政支出的使用情况，向广大人民群众传达财政资金去向的信息；另一方面，以系统化的绩效指标，反映财政拨款取得的效果，发现存在的问题和不足，建立了拨款与效果挂钩的财政资金支出方式，有效改进了工作，提高了财政资金效率。从对镇江市2005、2006、2007三年度劳动再就业工程绩效跟踪评价来看，财政资金使用效率、社会公众满意度逐年都有了显著提高。
第二，有利于化解财政收支矛盾，达到省钱的实际效果。在科技合作项目评价后，我们把“节能减排”作为硬指标，实行一票否决，砍掉高能耗、高排放的项目，使财政资金向经济效益、社会效益俱佳的项目倾斜；更为重要的是出于要评价的考虑，迫使部门、单位主动减少了低效项目，主动追求资金效益。尽管目的不是为了省钱，却能达到省钱的效果。第三，有利于将财政资金限制在公共产品和服务的提供上，提高政府决策水平。在科技合作计划项目财政支出绩效评价过程中，我们就明确提出科技合作计划项目资金是为了促使企业扩大正的外部效应，减少负外部效应，而不是帮助企业追逐利润最大化。因此，在项目的选择上更多的体现有利于实现自主创新、“节能减排”等政府目标，具有公共效用的项目，从而真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。总之，财政支出绩效评价有利于摆脱财政困境，实现由财政控制支出，到“用制度，规则和社会力量”来管理支出的转变。当然，财政支出绩效评价无论是在认识上还是实践上还存在差距。
我们一方面要进行广泛的宣传，以实践成果向社会展示绩效评价的魅力，营造财政支出绩效评价工作良好氛围；另一方面，在工作方法上，要针对不同项目类别和资金数额的大小可采用人大、财政、主管部门、单位自身等多层次的不同评价主体；在具体实践中不断完善绩效评价指标体系，用真实的数据反映客观效果，把绩效评价工作融入预算管理程序之中，充分发挥价绩效评价结果的作用。争取做到所有财政预算安排资金的项目都要经过绩效评价，不经过规范的绩效评价，财政不予安排预算。
中国财经报
