谢虹
[摘 要]本文根据科技财政支出的特性,依据层次分析法原理,对科技财政支出的绩效评价建立了具体的评价指标体系,选择了适于反映科技支出效益的指标群,并运用层次分析法对科技财政支出绩效进行了示范性评价计算。
层次分析法( Analytical Hierarchy Process简称AHP)是美国著名运筹学家T·L·Santy于20世纪70年代提出的,它体现了人们决策思维的基本特征:分解、判断、综合。它通过定性和定量分析相结合,把复杂的问题分解为各个组成元素,并将这些元素按支配关系分组形成有序的阶梯结构,根据一定的比率标度,通过两两比较将判断定量化,形成比较判断矩阵并计算确定层次各元素的相对要性。AHP法具有要求的信息量少、决策时间短、灵活实用等特点,能使决策结果更符合实际,特别适合复杂问题的决策分析。
全面准确、客观公正地对财政支出绩效进行综合评价是一项复杂的系统工程,必须建立先进、优化、简单实用的数据模型,依赖科学的决策方法。建立科学的科技财政支出绩效评价体系,并用AHP法进行定量评价,不仅有利于对科技财政支出效率做出全面客观的评价,从不同角度反映各种因素对绩效的影响,也便于引导和规范我国财政支出的管理工作。
一、科技财政支出效益评价的基本思想
财政对科技的投入,是较为典型的公共支出。对科技的投入有几个主要方向:产业化科技项目、基础科学技术研究、科研机构建设、科研人员培养。
财政支出绩效评价是指“运用科学、规范的绩效评价方法,对照统一的评价标准,按照绩效的内在原则,对财政支出行为过程以及结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价”。由于财政对于科技的投入并非全部是获得直接的经济效益,对于科技的投入其产出也是多样性的:有的可以形成直接的经济效益,有的改善了科技的物质条件,可以产生间接的经济效益,有的可能就是改善了软环境,有利于更好地发挥科研人员的创造力,为长期的科技发展打下基础。从投入的角度看,也可以考察其投入的均衡性、有效性。因此与物质生产部门相比,科技财政支出绩效具有自身的特殊性。
科技财政支出的绩效衡量应该包括投入的合理性及投入产生的效益和效率。投入的合理性应该反映出在这方面的投入与其在各行业中的相对重要性是否对应,效益则并不仅仅是直观的经济效益,还包含间接经济效益和社会效益:有现时的、有滞后的,有明显的、有隐含的,有确定的、有不确定的。直接经济效益是指可以以财务指标反映的经济效果,间接经济效益是指虽然不能直接由财务指标反映,但可以通过一定的转换来度量的经济效果,社会效益则是指不能以经济指标衡量,需要通过其他方法得出的社会所得，效率则可以以单位投入得到的效益来反映。
科技财政支出绩效评价就要反映财政为科技方面进行的资源配置和其所取得的经济及社会效果间的关系——合理性及有效性,同时必须考虑其时效的滞后性。其目标是通过构建科学的科技财政支出绩效评价体系,全面系统地评价财政性科技经费投入产出效益和使用效率,得出财政支出是否合理的结论,为管理者提供决策依据和改进的思路。
二、科技财政支出绩效评价体系的建立
科技产出绩效的多样性决定了对其评价具有多目标性,所以科技财政支出绩效评价体系应该是一个多目标评价系统。科技财政支出绩效评价体系可以按层次分析法的思想,分层次、按属性,定量定性相结合,合理选择和设置指标体系,以绩效评价为核心来构建。评价指标体系分为目标层(财政投入绩效)、准则层(描述绩效的主要方面)、指标层(可以反映要素特性的定量和定性指标)。
为了使评价体系能真实、完整、准确地反映出财政投入的效果以及它们间的关系,对指标体系的构建必须遵循一些基本的原则。⑴系统性:评价体系应将有内在关系的指标组群,按其内在关系,将其构建为有层次的完整系统；⑵全面性:指标应能全面反映投入、经济效益、效率、社会效益,现时效益与长远效益；⑶可操作性:指标的数据应该可以收集或通过特定的方法得出,口径应该一致或通过转换达到一致,以利计算。
在指标的选择与确定上,考虑到科技事业的特性,其产出中既有经济性的也有非经济性的,而且有的还是在较长时期后才可显示出来的,因此指标应该对此有所针对。指标中应有定量指标、定性指标,有反映即期效益的指标和反映潜在效益的指标。
根据科技财政支出的特性,我们选择以财政投入的合理性、直接经济效益、间接效益与社会效益、潜在效益等四大类指标来反映科技财政支出绩效。
财政投入的合理性是在绩效评价中较特别的一类,它主要是希望反映出政府对科技投入的重视程度及在实际实施方面的执行情况。这里选择了科技投入在总财政投入中的比例、科技在国民经济发展中的地位与其获得投入的比例是否匹配、实际投入与计划投入比这三个指标从投入角度描述来投入的合理性。
财政投入的直接经济效益选择了四个指标来描述。主要是根据投入可以产生的效益形态来划分。对于投于有直接效益的科研项目,可以其绝对值———直接产生的科研成果转让额及创利税来反映,也可以相对值——项目的投入产出比率来反映,同时应该考虑项目的成功率、项目成功并可以将其成果转化为经济效益的能力。
财政投入的间接效益与社会效益选取了五个指标。主要是为了反映一些科技项目投入尚未取得直接经济效益,但成果已出,这些成果在日后将可能转化为经济效益或社会效益的。一方面采用了有论文专著发表、取得专利或取得成果认同,获奖指标来表示项目成果可能直接转化为效益;另一方面,对有些项目可能只是一个大系统工程中的一部分,就其本身来说并无效益可言,但对此系统实现项目有贡献,应该考虑大系统完成对国民经济贡献中该项目投入的贡献水平,在此用国民经济增长科技成果贡献率指标来反映;或者有些科技项目其本身就是为了保证我们的生存环境不受破坏、致力于取得社会效益的,这里则采用生态环境保护科技成果贡献率来表示。另外,财政投入如果带动了社会其他资本对科技项目的投入,使得项目实施有更充足的资金来源,对项目顺利完成有所帮助,则也产生出间接效益。这里用财政科技投入带动率指标来表达。
财政投入的潜在效益主要针对财政投入于科研机构或基础科技研究。这些投入并不直接有效益产生,但却对整体科技水平的提高有益,积累了科技实力、使将来项目完成的成功机会增加。在此选择了科研投入增长率、科技课题增加率、科研人员队伍增长率和反映科技人员水平提高的科技人员获学习进修机会比例提高率、科技人员科研水平学历职称提高数等五个指标。
据此我们建立了完整的科技财政支出绩效评价指标体系(图略)
三、评价指标体系的计算与评价
在指标体系建立后要通过对指标的计算达到评价的目的。对于准则层,要判断各指标间的重要性程度；对于指标层,在判断各指标间的重要性程度后要先将指标转化为可以互相比较或计算的无量纲同质指标再做计算。根据层次分析法原理,具体做法（略）。
