随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国正在进行以建立公共财政体系为目标的财政支出管理改革。针对财政资金管理中存在的损失浪费、效益低下等问题开展政府公共支出绩效考评，使政府从关注各种活动的过程转变到更多地关注活动的目标和结果，从而提高政府公共支出管理的效率和效益。教科文事业经费支出是财政公共支出的重要组成部分，按照部党组关于财政支出管理改革的总体部署和要求，教科文司从实际出发，在系统地研究西方国家绩效预算的经验和做法的基础上，提出了在我国试行政府公共支出绩效考评制度的建议，并制定了开展教科文财政专项资金绩效考评的实施办法。按照“统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施”的原则，教科文司从中央级教科文项目中选择了管理工作较规范、绩效目标较明确、可考核性强、易于操作实施的七个专项资金项目进行绩效考评试点，它们分别是：（1）支持边境地区改善基础教育办学条件专项资金项目（云南）；（2）中央与地方共建高校实验室项目（湖南、天津）；（3）科技文献信息项目；（4）国家重点基础研究规划项目；（5）中国科学院国家重大科学工程运行项目；（6）中华再造善本工程；（7）婚育新风进万家项目。
目前，已完成2002年度中央与地方共建高校实验室专项资金项目的绩效考评工作。有关情况如下：
一、设立共建高校实验室建设项目背景
1998年以来，我国高校按照“共建、调整、合并、合作”的方针进行了不同形式的管理体制改革。一批原中央部委直属院校纷纷划转到地方，实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制。这批划转到地方的高校约有200多所，虽然整体实力不及教育部直属高校，但某些专业还具有一定优势。下划到地方后，随着1998年以来高校的大幅度扩招，原本基础条件就比较差的划转高校更加困难重重，许多高校在改善办学条件、加强基础设施建设等方面的经费出现了严重不足，已影响到这些高校的正常发展。如果不及时加以引导和支持，这些高校原有的优势将可能不复存在，国家也会因此蒙受损失。为使下划高校平稳过渡，并健康有序发展，财政部决定从中央本级教育事业费中设立“中央与地方共建高校专项资金”，对这部分高校予以扶持。
通过几年的努力，在中央专款的支持下，大多数共建高校的房屋、一般性基础设施已有很大的改善。而作为高校从事高等教育重要基础设施的实验室却普遍条件较差，成为当前共建高校面临的最需要解决的问题。许多高校的实验室和实验设备严重不足，生均实验次数基本不达标，部分高校的实验室条件甚至还不如一些高中，一些必需的实验课无法开展，长此以往，将会贻误人才。因此，对共建高校实验室建设给予一定的资金支持成为当前急需解决的问题。考虑到划转高校情况较为复杂，底数不清，全面进行实验室建设难度较大，2002年我们从中央与地方共建高校专项资金中拿出1个亿资金作试点，选取具有代表性的天津和湖南两省市实验室进行建设，并准备在试点成功、条件具备时再全面进行共建高校实验室建设。
据了解，两省市共建高校实验室建设项目试点对资金的需求量很大，然而中央专款支持力度相对有限。如何探索出能进一步发挥中央专款有效性的管理模式，更好地发挥中央专款的引导和推动作用，使地方真正负起共建高校发展的责任，这对于今后在全国推广共建高校实验室建设来说意义十分重大。在实践中我们发现，部分高校申报项目中存在着重复、交叉，缺乏对资源配置有效性的评价办法；一些项目立项时没有明确、合理的绩效目标，对其实施过程和完成结果没有评价指标，也没有追踪问效；有些项目虽然没有违规违纪，但其运行和完成结果低效甚至是无效，等等。我们认为，专项资金管理与使用上的低效运行问题不解决，财政资金再多，也不能满足各方面的所谓“合理”需要；专项资金投入再大，也不能发挥其应有的效能。因此，我们决定在两省市共建高校实验室建设试点项目上进行新的管理模式探索——实行绩效考评试点。通过实施绩效考评制度，逐步使项目预算管理由注重分配与投入转变为注重过程与绩效，进而全面提高中央专项资金管理的水平与使用的效益。
二、实施绩效考评的具体做法
我部对绩效考评的理论研究始于2000年，按照部党组关于财政改革的总体部署和要求，我司在2000年7月组织了专门的课题组，就政府公共支出绩效考评制度进行了比较系统的研究，并起草了“绩效考评管理办法”、“绩效考评工作规范”、“绩效考评指标体系”、“绩效考评报告文本”等一系列实施办法及细则。在上述工作的基础上，2003年，我们选择了项目绩效目标比较明确、可考核性强、具有一定代表性和社会影响力的天津和湖南两省市共建高校实验室建设项目作为试点，进行绩效考评，并对试点项目严格实行事前（立项）论证评估、事中检查、事后考评的全过程管理。实施绩效考评的具体做法如下：
（一）明确绩效目标，加强项目管理
项目绩效考评的首要前提条件之一，是项目立项的绩效目标应该明确、具体，只有做好这一基础工作，绩效考评才可能顺利地进行、针对性地开展。为此，我们在明确共建高校实验室建设项目绩效目标方面做了以下工作：
一是编制项目三年滚动规划。由两省市共建高校按照《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》的要求，根据本地区高等教育发展规划，结合教育部制定的教学大纲标准，明确具体建设目标，编制学校实验室建设三年规划。
二是论证全省规划。由两省市政府有关部门组织专家，按照实验室开放管理、资源共享的建设要求，对全省市的实验室建设规划进一步统筹规划，综合协调，科学论证，审核汇总实验室建设项目申报书和可行性研究报告报送财政部。
三是项目评估、审核和批复。试点高校依照财政部审核通过的项目总体规划申报项目，由财政部组织专家和中介机构对申报的项目进行立项评估。在参考专家评估结论的基础上，对申报项目进行审核。审核通过后，批复两省市试点单位项目预算，组织实施项目规划。
通过上述工作，共建实验室建设项目绩效目标明确、具体，克服了以往粗放式项目预算的弊端，保证了对其实施绩效考评工作的顺利开展，考评专家普遍认为可考核性较强。
（二）研究项目特点，制定指标体系
绩效考评离不开针对性和适用性强、科学合理的指标体系，这是绩效考评工作能否获得客观、公正、科学结论的前提保障。为此，我们结合共建高校实验室项目的特点和具体情况，坚持科学性、针对性、实用性、效率性、通用性和目的性原则，对各项指标的设计力求准确、完备、独立、科学，同时还要简明精炼、可操作性强，有利于提高工作效率和降低工作成本。在指标的制定过程中，多次与共建高校、两省市有关部门以及有关专家学者进行研讨，在广泛征求各方面意见的基础上，制定出了《中央与地方共建高校实验室专项资金绩效考评指标》（财办教[2003]92号），从业务考评和财务考评两个角度评价实验室项目建设成效：
一是业务考评。主要考评绩效目标的实现程度，并对其原因进行分析；以及考评项目完成后产生的效能及对社会、环境影响等。
二是财务考评。主要考评项目资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等。
（三）委托中介机构，组织绩效考评
在明确绩效目标和考评指标体系的基础上，我们采取在实验室建设项目取得阶段性成果或者完成后，通过对比项目执行结果与绩效目标的办法，对试点项目的执行情况进行考评：
一是在共建实验室项目完成后或试点项目执行取得阶段性成果后，两省市共建高校对项目的执行情况进行自我考评，编制项目绩效自评报告，经主管部门审核后报财政部。
二是在此基础上，财政部统一组织项目绩效考评。考虑到实验室建设项目考评涉及到的专业领域多，技术难度大，工作量大等客观情况，我们委托中介机构具体组织实施共建高校实验室项目绩效考评工作。
三是中介机构接受财政部委托，严格按照财教[2003]28号文件的要求，根据被考评实验室的专业特点，聘请了20多名各大高校六大领域的权威专家组成考评专家组，并对专家们进行考评工作培训，按照财办教[2003]92号文件确定的绩效考评指标，组织相关领域的专家对两省市10所高校29个实验室项目的执行情况进行现场考评，并撰写绩效考评报告，交财政部审核。
（四）应用考评结果，下达项目预算
绩效考评结束后，我司将考评结果及时反馈给主管部门和项目单位，督促项目单位加强和改进项目管理。同时我们也根据各高校项目实施进度和质量的差异，充分参考了专家评定的绩效结果，按照奖惩结合的原则，安排并下达了两省市共建高校实验室2003年度规划项目预算。
三、绩效考评试点工作取得的成效
从本次绩效考评结果来看，实验室建设项目试点工作现已取得初步成效。中央财政支持的天津市4所高校13个实验室，新增设备价值和数量分别是共建前的1.8倍和2倍，实验课开出率达到100%，新增综合性、设计性实验153个，改进性实验150个。中央财政支持的湖南省6所高校16个实验室，原未达标15个实验室现已全部达标，其中建成省级示范实验室6个，国家级示范实验室1个，试点学校的实验室面貌焕然一新，一批实验室由七八十年代的装备水平一跃达到国内先进水平。专家给出的天津湖南两地10所共建高校的实验室建设项目平均分数超过了95分，专家组的考评结论是：实验室建设项目内容完成较好、实验室建设有关各方组织管理得力、所取得的教学科研效益明显；专项资金使用合理，至考评之日，资金全部落实到位，资金使用规范。
实践证明，共建高校实验室建设项目实施以后极大地改善了高校教学科研条件，为学生创新能力的培养奠定了良好的实验室基础，大大促进了创新人才的培养，对提高办学实力、办学水平和办学质量起到了强有力的推动作用。本次绩效考评工作所取得的成效可以概括为：“一个确保，两个提高，三项改善。”
（一）“一个确保”，即严格确保专项资金的重点投向
绩效考评制度的重要组成环节之一——编制项目规划，其目的就是明确项目的目标、任务和资金投向，以确保资金使用效益。在编制规划环节，先由试点高校结合高教发展规划编制本校实验室建设规划，再由两省市在调查摸底的基础上汇总制定实验室建设长远规划，并根据专家评估意见和轻重缓急原则，分步实施长远规划，保证了将专项资金的使用严格限定在符合发展规划的实验室建设方面。在立项评估审核环节，借助中介机构和专家评审，有利于财政部门科学合理地安排项目金额。比如，2002年度天津湖南两地10所共建高校申报实验室81个，申报金额33737万元，2002年7月至9月，我部组织专家和中介机构对各高校实验室建设项目申报进行了项目文本评估和现场评估，经评估，符合申报条件并建议纳入项目库排序的实验室项目80个，申报经费减少为24711万元。在此基础上，财政部结合两省市政府及高校资金配套情况，对申报项目进一步审核，安排资金1亿元，选取了29个当前最急需建设的实验室给予支持。同时，带动了高校配套资金4675万元，用于实验室环境配套改造，添置必要的小型、零散实验用品及部分设备。通过绩效考评前期的项目规划工作，实质上也是借助专家的力量来确保财政资金的合理投向，能够确保将有限的财政资金用在刀刃上，充分发挥了中央专项资金的引导和扶持作用。
（二）“两个提高”，即提高财政资金的管理水平和使用效益
第一，通过绩效考评，提高了有关部门财政资金的管理水平。从财政部门来看，绩效考评促使管理者增强绩效预算意识，按项目管理的要求组织实施、监督和检查，改变以往“重分配、轻管理”的状况，更加注重与学校及教育部门沟通合作，更加注重借助专家的力量改进管理质量。从地方政府部门来看，绩效考评有利于形成一种客观公正的奖惩机制，促使地方负起管理责任，提高管理水平。如天津市严把项目申报审核关，为保证申报的项目科学合理、切实可行，由财政、教育主管部门牵头，聘请具有丰富经验的专家、学者组成专家委员会，对共建项目从资金筹措、项目成本、效益目标、组织管理等方面进行分析、论证，根据轻重缓急，先教学后生活、先基础后设备、先维修后改造的原则，经专家论证确认具备实施条件，利用率高、能够取得显著效益的项目，上报财政部。两省市还注重项目实施结果和效益，建立了专项资金跟踪反馈、考核及责任追究制度。规定项目高校必须在每年12月底前和共建项目完工后，及时向财政部门报告当年共建专项资金使用情况和项目实施情况，保证专项资金科学合理使用。从项目学校来看，绩效考评成为一种自动适时监控管理系统，促使高校更加重视实验室建设整体规划，重视实验室建设整体建设的质量和效益，重视改进教学质量和办学水平，改变了以往“重申报、轻建设、轻管理”的状况。
第二，通过绩效考评，极大地提高了中央专款的使用效益。首先，项目高校通过编制年度项目计划，将实验室建设目标及所需的经费分解成可以考评的、具体的、量化的绩效目标，年度结束后，及时将绩效目标与实际执行情况进行对比，考察实验室建设的完成情况。这样，不仅有利于项目高校更加经济地使用好专项资金，关注资金投入与项目产出的关系，而且有利于提高项目执行及资金使用的有效性，发挥实验室建设项目的经济效益和持续影响。其次，在绩效考评试点中，两省市还对实验室建设项目实行了政府采购。天津市对51%的专项资金实行了政府采购，湖南省对所有专项资金全部进行了政府采购。从考评结果来看，通过这项措施，节省资金约占总投入的8%左右。再次，实施绩效考评增强了资金使用及管理的透明度。绩效考评制度通过对一系列绩效指标的评价，跟踪资金的流向，促使项目高校严格执行预算，便于预算管理部门对项目执行和资金的使用过程进行全程监控。
在试点过程中两省反映，绩效考评制度体现出了一种“寓监督于管理”，关注过程、面向结果的管理理念和管理模式，在项目管理中引入绩效考评制度，有利于提高财政专项资金使用效益和财政支出管理水平。
（三）“三项改善”，即改善实验室硬件条件、改善实验室软件管理、改善办学质量和效益
第一，改善了实验室硬件条件。高校实验室是高等教育的基础条件。多年来，由于受扩招影响，学校不得不将能够获得的资金大部分用于学校的基础设施建设，造成实验室基础设施长期得不到改善。如湖南省划转高校90%以上的实验室达不到教育部规定的实验室配备标准和教学课时数标准。由于实验室标准无法满足教学需要，教师们无法开展正常的教学活动，只能做些简单的验证性实验，根本谈不上设计性、创新性实验，教学质量无法得到保证。共建高校实验室项目建设后，共投入资金14675万元，新增仪器设备14647台套，新增实验室用房面积
第二，改善了实验室软件管理。通过绩效考评，促使学校要从长远目标考虑，发挥学科优势，调动教学、科研、实验室多方面积极性，打破校际之间、院系之间界限，充分发挥共建实验室的效用。目前，两省市大部分高校实验室都实行了院校两级管理、资源共享，校、院、实验室三级普遍制定了新的管理制度，实验室实行开放式管理，学生可以网上预约实验，使设备的利用率得到了大幅度提高，设备完好率提高了14个百分点，实验专业个数增加了130个，满足硕士点数增加了110个，实验室开出率平均提高了18个百分点，满足教学程度平均提高了24个百分点。
第三，改善了办学质量和效益。通过共建实验室项目建设，先进的实验设备、良好的实验环境，提高了教师们开展教学科研的积极性，吸引了一批学历高、职称高的教师从事实验教学，壮大了实验教师队伍，优化了结构。如天津医科大学，共建实验室建设以来，已有一批在国外学习半年以上的留学研究人员留校或来校工作，先后引进了8名
四、绩效考评工作的经验和体会
从天津和湖南两地共建高校实验室建设项目绩效考评总体情况看，试点工作取得的经验主要体现在两个方面：一是将共建高校修购专项资金重点用于高校实验室建设，而将一般性的修购主要交由地方财政和高校解决这一做法，已取得了显著的效果，得到了考评专家的充分肯定，得到了长期以来深受实验室问题困扰的广大师生们的普遍欢迎。参与项目绩效考评的专家认为，中央财政抓住影响教学质量关键的实验室项目来集中投入，抓住了当前制约共建高校发展的关键，对于共建高校改善教学科研条件、保持已有学科优势、实现跨越式发展，起到了十分显著的推动作用。更重要的是，在共建高校实验室建设项目试点中，我们率先在项目管理中引入了绩效考评制度，探索出了一套实验室建设项目绩效评价体系，优化了财政支出管理流程，提高了资金的使用效率。具体而言，共建高校实验室建设项目绩效考评试点主要有以下几点经验：
（一）科学编制规划，明确建设目标
实验室规划和项目申报的科学合理性是项目能否最终取得成效的关键，为此应坚持做好以下几个方面的结合：一是项目申报要与学校规划相结合。项目申报应符合学校中长期规划提出的办学定位，仪器设备的购置应按照规划的办学规模和教学需求来确定，保证项目的科学性和合理性。二是项目申报要与学校特色和优势学科建设相结合。申报项目应充分考虑到学校已有的优势和学校重点建设的学科，优先申报实验教学条件有一定基础、教学内容相对完善、实验教师队伍力量较雄厚的项目，只有这样才能充分发挥学校的长处，巩固和加强学校优势学科。三是实验室项目建设应与学校教学实验体系相结合。教学在现代高等教育中的地位越来越重要，建立完善的实验教学体系，是培养创新人才的需要，实验室项目申报应按照实验教学体系建设的要求进行，从而实现教学内容和实验手段更新的目标。四是实验室项目建设应与高校教学改革相结合。实验室项目申报应结合学校教学实验改革的要求，精心研究确定申报实验室的实验项目、设备建设等，使实验室建设符合高等教育发展的要求。
（二）实行项目管理，规范资金运作
试点工作严格按照项目管理的方式运行：各地根据本地区高等教育改革和发展的规划编制本地区高校基础实验室、专业实验室建设规划。该“规划”由省市组织相关专家论证后实行。在此基础上，编制“三年规划”第一年的基础实验室、专业实验室建设项目申报书和可行性研究报告。财政部按照有关文件的要求以及财政预算改革的精神，委托中介机构对两地高校的申报材料进行了评估。在评估的基础上下达专项资金预算，进行绩效考评。总之，项目管理必须从项目规划、申报、评估、绩效考评、预算下达各个环节用制度办法进行规范。
（三）借助中介力量，发挥专家作用
本次绩效考评的成功，专家和中介机构发挥了不可忽视的作用。绩效考评工作量大，涉及专业面广，技术性较强，我们在研究制定绩效考评办法和考评指标的基础上，委托中介机构具体组织实施，聘请实验室建设所涉及的专业领域的权威专家学者依照考评指标进行测评。考评专家的权威性和公正性是影响绩效考评结果的重要因素。试点中，我们根据10所大学29个实验室的专业特点，聘请了20多名来自北大、清华、北航、北外等著名高校的权威专家学者担任本次绩效考评专家，这些年富力强的学术带头人全部具有教授级职称，大多数还是博导、院长、实验室主任或设备处处长。他们的敬业精神和工作热情给我们留下了深刻的印象。专家的绩效考评工作独立、客观、公正，组织有序，程序及方法科学合理。虽然这是第一次进行比较大规模的绩效考评试点工作，但我们认为在时间紧、方法新、任务重的情况下，很好的完成了绩效考评工作，摸出了路子，积累了经验。
五、今后的工作打算
我司的绩效考评工作仅仅是开了个头，围绕教科文事业支出绩效预算还有很多工作要做，我们将在总结共建高校实验室建设项目绩效考评的基础上，做好以下几方面工作：
（一）推广项目管理经验，扩大绩效考评范围
通过绩效考评，证明共建高校实验室建设项目试点是成功的。但只有两个省市的试点效果是远远不够的，应该适时推广试点经验，扩大试点面，从而整体上进一步提高所有共建高校的办学水平和质量。经研究，我司已经制定了编制三年滚动规划的方案，将在2004年全面启动共建高校实验室建设绩效考评项目。
（二）加强项目中期检查，完善项目过程管理
为了保证三年滚动规划的顺利实施，必须加强项目执行过程中的跟踪管理，以便及时发现问题，及时得到解决。要做好项目过程管理，一是共建高校要练内功、要明确责任、建立健全项目管理办法；二是要建立奖惩机制，充分调动省级财政和教育部门的积极性；三是要组织有关机构和人员进行不定期的抽查。
（三）重视专家队伍建设，发挥中介机构作用
根据几年来的工作体会，要做好教育财务管理工作，提高项目管理水平，探索建立预算绩效评价体系，财政部门必须拥有一支有较高水准的专家队伍。同时，通过公开竞标的方式选择出几家具有较好资质和信誉的咨询机构或会计师事务所，在今后开展绩效考评工作的发挥应有的作用。
总之，绩效考评工作是一项创新的管理工作，是探索建立绩效预算评价体系、推进财政支出管理改革的重要举措。将绩效考评制度引入预算管理，不仅有助于进一步提高我国预算管理水平和财政资金使用效益，而且有助于推进我国建设廉洁、高效政府的进程。因此，我们将遵照部党组的统一部署，继续积极稳妥地开展绩效考评工作，在实践中勇于探索、敢于创新，为实行绩效预算积累经验，为深化财政支出管理改革做出新的贡献。
