上海行政学院 何 琪
摘 要：评估指标是整个评估活动的核心，如何设置科学合理的评估指标体系是保证政绩评估有效的关键。我国的政绩评估指标设置存在倚重经济指标、指标设置随意性过强、结果指标采用困顿等方面的问题。为了落实科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展，必须修正政绩指标。文章分析了政绩指标中存在的问题以及产生问题的原因，并提出了相应的对策建议。
Study on Indicator System of Government’s Performance Evaluation
Abstract: The key of the government’s performance evaluation is how to set up the indicator system. However, there are many problems concerning our government’s performance evaluation. In order to implement the scientific development view and promote all-round, balanced and sustainable development of the economy and society, it is essential to change the indicator system of government’s performance evaluation. This article analyzes the problems in indicator system of government’s performance evaluation and the root cause, then bring out corresponding advice.
Key words: government’s performance evaluation, indicator system
绩效评估是一面旗帜，具有导向、激励、评判等多方面的社会功效。由于政府部门或公共管理部门的绩效很难量化，而且其目标往往是多重而不是单一的，所以对政府官员政绩的衡量正成为一个世界性的难题。其中，难点的核心在于评估体系，尤其是评估指标的设计问题。因为绩效评估的实施要以评估体系为载体，评估指标体系是整个绩效评估活动的中心与纽带。
一、当前政府政绩评估指标存在的问题
绩效评估在企业管理中的应用由来已久。以公共组织为对象的绩效评估于60年代中期始于美国，70年代初形成高潮。尼克松政府和撒切尔政府的政府改革体现出对组织绩效的极大迷恋，欧洲国家纷纷效仿，以至出现“评估国”的说法[1]。
我国对政府官员的政绩评估曾经一度陷入“惟GDP”的误区，随着不顾当地实际情况大兴政绩工程、无条件招商引资等一些片面强调经济发展的做法暴露出来的问题越来越多，越来越突出，人们对存在于一些政府官员头脑中的“经济发展”的概念也开始产生了警惕。
党的十六届三中全会提出的科学发展观，2003年底的中央经济工作会议提出的正确的政绩观，对政府官员的政绩评估提出了新的要求。如何构建科学合理的政绩评估体系引起了理论界和实践界的重视，并进行了积极的探索。
目前，从中组部直至各区县都在紧锣密鼓地制定新的政绩考评体系。总的来看，理论和实践对协调发展政绩指标体系的探索主要表现为以下两方面：其一，采用绿色GDP，即在现有GDP指标基础上增加环保和社会指标，从经济、社会、人口、环境等各个方面全面衡量。典型的如国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出的用三大类（职能指标、影响指标和潜力指标）33个指标来评估政府绩效的评估体系。其二，全盘否定GDP，取消GDP或用GNP取代GDP。2004年，浙江省湖州市委率先取消GDP指标，启用新的考评标准。国家行政学院王健教授则认为绿色GDP是治标不治本的，不能解决GDP指标本身的缺陷，提出用GNP和国民财富指标代替GDP指标[2]。
“尽管人们对完善绩效评估越来越重视，但从目前的结果来看，绩效测量仍然处在糨褓时期。”周志忍教授指出，“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上”，他总结出我国的评估制度具有“半自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和“封闭神秘性”等特征[3]。从评估指标体系来看，主要问题则体现在以下几个方面：
1、经济指标偏重问题
评估中对经济指标的偏重导致了对政府政绩的片面理解，把政府职能归结为经济职能，这可能会在短时间内比较明显地促进经济发展，但是长此以往,这种行政职能泛经济化，会导致政府职能扭曲变形，政府行为无序失范，形成经济与社会发展的不平衡。仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等问题。
2、指标设置的随意性
任何一个政府作为服务社会组织都面临着同样的问题：政府目标的多元化，多元目标的优先选择，以及所选择目标的不断变化。经济、人口、生态都是政府的目标，不同地方的政府会根据自己的实际情况做出优先的选择，也会根据不同时期的需要做出不同的选择，而且在一定时期这些目标也是会发生冲突的。此时，受设计者的思维倾向，包括学者们的形而上学，民众的短视和狭隘、情绪化，政治家的意识形态取向，行政人员的教条主义和小集体倾向，以及综合的设计哲学的缺乏等的影响，各地各单位的政绩评估指标设置存在随意性，缺乏统一合理的评估指标体系。
3、“过程导向”工作状态与结果指标设置的矛盾
长期以来，我国政府工作人员遵守的潜规则是“过程导向”，即只要遵照上级领导的意图，按照例行程序做事，即便出现了不良后果，也与个人关系不大。但是，政府政绩评估力图倡导的是“结果导向”，它不仅要求政府能办事，更要求把事情办好。
因此，政绩评估的理想状态是以结果为本，就如同一个地方的治安好坏不是看公安机关一天巡逻多少次，抓多少犯罪嫌疑人，而是要看发案率和人们的安全感。但是我们的评价体系还不能达到这种理想状态。
二、影响政绩评估指标设置的原因分析
究其原因，我们认为出现以上问题主要是因为：
1、压力型体制：倚重经济指标的根源
目前政府上级对下级的控制是传统的压力型体制[4]。“即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。“根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩”。其运行过程分为四个阶段：首先，指标任务的确定：根据中央的宏观计划，省的计划，与自己竞争的其他地方政府的经济增长与建设情况以及自己的情况制定。第二，指标、任务的派发。以上级组织的产值、利润、成本、工资奖金等各项指标体系作为指令性计划指标下达给下级组织，作为下一级组织必须完成的目标责任。第三，指标任务的完成，依靠争资金、上项目、铺摊子。以跑资金、上项目的多少作为考核政绩的标准。第四，指标任务完成的评价。评价是通过组织部门对干部的年度考核，干部述职报告以及工作报告双向进行。评价的标准则是项目、资金数量以及各种经济指标的增长幅度。
2、理论支撑薄弱与多元：政绩评估指标多元化趋向的原因
支持绩效测评系统的是公共部门的价值取向，“发展与公平，民主与秩序都是当代公共行政所追求的目标，但这些目标之间存在着一定的紧张关系”，如何针对不同的服务对象和发展阶段确定本部门的价值取向，不是可以通过简单的“一刀切”的模式来决定的，需要根据不同的服务性质、服务对象和不同的外在环境加以决定。
基于不同的理论，人们有不同的评估框架与评估指标。一些学者认为，政府的目标是多元的，具有弹性的，因此，很难对政府政绩进行客观、科学和公正的评估。对政绩的评估不仅是技术问题，更是价值理念或适应性问题。在这种思想影响下，这些学者提出，可以通过对政府能力的评估等同于对政府政绩的评估，因为有什么能力就会产生什么政绩。而能力评估只是一个技术性问题，而不是价值问题，更容易测评。还有一些学者认为，政府政绩评估的最终关怀应当是群众满意。通过公众的参与来推动政府政绩的提高，政府政绩评估应以顾客满意度为导向。在不同的理论指导下，理论界和实践界都各取所长地构建了各具特色的评估体系。
3、指标设置技术上的局限：现实中的困境
政绩指标设置技术上的局限性主要体现在：首先，设计程序的固有缺陷，如自上而下和自下而上的各执一端；设计系统内各要素、各环节之间的矛盾与冲突，如研究者与实践者，行政人员与民众之间的隔阂。其次，由于公共服务的复杂性和多样性，对一个部门或者一个个体的绩效进行分解，有效地分析出其绩效结构，是一个复杂的过程，例如，在美国，测量一个相对简单的小型行为的测量指标大约需要25 到50 个指标，而很多县政府则使用150到1500个指标，要建立这么多的指标，无论对于公众还是民选官员来说这都是一件令人头痛的事情。此外，不同的指标对于整个组织的绩效影响不同，如何决定哪个指标对整个组织绩效更重要一些？对于具体的组织单位来说，其绩效测量的指标是独特的，如何将其与其他单位的绩效进行比较？这些都是实施考评的瓶颈问题。
三、加强政府绩效指标研究的对策建议
我国的政府政绩评估研究才刚刚起步，从宏观来说，可通过两条路径来进行：一是从规范的角度，分析政绩评估体系的应然状态，二是从实证的角度，考察现有体系的实然状态，总结其优劣，以资改进[5]。从微观层面来看，亟需解决以下一些问题：
1、建立理论与实务的整合机制
无论是科学家，还是行政人员、政治家和民众，都各有其局限性，都不能独立完成政绩绩效评估设计的任务，但另一方面，又都各有所长，能为政府绩效评估设计做出自己的贡献。因而，应建立一种新型的理论与实务的整合机制，以取得整体优势，为此，必须做到两点：
一是打破传统的分工神话，重新划分理论与实践的角色。传统的社会分工，造成了人们一定程度上的狭隘意识，其主要典型表现就是，各个行业都编造自己的神话，美化和强调自己，贬低他人，以阻碍他人对自己传统领域的侵入与竞争。
二是拓展各种制度化和非制度化的渠道。理论与实践界之间存在的“两张皮”的原因有多种，但主要的还是双方缺乏畅通的渠道，尤其是制度化渠道。因而，应在科学、政治和行政体制方面做出合理变革，以在理论家、实践工作者内部及其相互间建立网络式的互动关系，促进他们的相互信任与合作。
2、开展绩效结构研究
绩效结构的分析是建立绩效指标的基础，也是整个评估机制的关键。事实证明，利用综合性的绩效指标体系可以祛除、矫正或减少单一标准在评判官员政绩上的失真，从而使得对官员的政绩考量更加逼近客观、公正。然而，绩效结构的分析却是一个比较复杂的环节。
在欧盟国家，政绩主要有三大内容：一是经济绩效。即要求地方政府在提升经济总量的同时，也要在结构合理的前提下提升经济质量。二是社会绩效。它包括社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业，社会和谐有序。三是政治绩效。主要指制度安排和制度创新。欧盟国家对官员的政绩考核围绕联合国制定的“民生指数”展开，大致分为11个指标，如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率等等。
我国对绩效结构研究的理论基础还比较欠缺。虽然对整体政绩与个体政绩，显政绩与潜政绩，任务政绩与周边政绩[6]做出了一些探索，但基本上还都停留在概念层面，缺乏可操作性。区分出不同的绩效成分，对绩效指标的设计具有重要意义。为推进绩效体系的科学化，我们应加强对绩效结构的研究。
3、规范政绩评估指标体系的设计程序
在政绩指标的设计程序上，不应采用由上而下的命令方式由领导决定政绩指标而应更多地采用放权的形式，由被评估者根据自己的实际工作情况，提出恰当的评估指标以及达标水平，然后在工作小组中讨论，如果有外部顾客，必需通过问卷调查或者访谈的方式针对绩效标准和达标水平提出参考意见，最终确定指标体系结构。
这种设计思路即为TOPS(total organizational performance system)，它是西方公共部门绩效设计的发展方向。与传统的由上而下的命令方式设计不同的是，TOPS设计是由基层工作单位在小组讨论的基础上根据自己的实际情况设计的。这种设计模式不同于目标管理的那种自上而下的完全封闭的过程，而是一个自下而上的过程，而且是一个向外界客户开放的测量体系，因此更具动态性和开放性。有利于指标体系的完善。
参考文献：
