唐韶龙
成本预算绩效管理是在现代预算制度的总体框架内，按照成本与效益并重的原则，通过在预算管理中实施一系列成本管控措施，实现同等产出和效益情况下成本最小化目标的预算绩效管理新模式。在当前经济运行不确定因素增多，财政收支“紧平衡”矛盾突出的背景下，对财政资金实施成本预算绩效管理，是落实“党和政府带头过紧日子”的必然要求，对于提高预算管理标准化、精细化、科学化水平，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、面临的主要困难
随着预算绩效管理改革的深入推进，全国各地积极开展成本预算绩效管理探索，积累了一定经验，取得了良好成效。但总体来看，成本预算绩效管理目前还处在起步阶段，机制不健全、模式不统一、管理不规范等问题依然存在，全面推开成本预算绩效管理面临四个方面困难。
一是改革路径不够成熟。目前，中央层面仅是对成本效益分析提出了要求，如何在预算编制、执行、监督全过程强化成本控制，加强支出管理，有效解决“重投入、轻成本”问题，需各地结合自身实际开展探索研究。然而，省市“各自为战”导致了成本绩效理念存在偏差，工作方向和侧重点差别较大，反而不利于成本预算绩效管理的长远发展。例如，有的地方把成本绩效等同于核支出、出标准，或者仅选取部分项目开展成本效益分析，出现自降管理标准，开展实质性工作较少等情况。
二是管理责任尚不明确。目前，主要是财政部门主导推动成本预算绩效管理，研究制定制度办法，牵头组织工作实施，其他部门职责不够清晰，合力尚未形成。同时，财政部门内部对于项目成本测算、审核，成本执行管控、纠偏，成本完成情况分析、评价等环节的责任分工不够明确，影响工作效率和质量提升。另外，作为成本预算绩效管理的实施主体，个别部门单位对成本预算绩效管理工作比较抵触，认为该项工作对财务人员业务能力要求较高，实施起来比较复杂，增加了额外负担，管理责任没有完全压实。
三是工作机制有待完善。宏观层面，成本绩效与预算管理的内在联系，以及成本效益分析与预算评审、项目入库等的逻辑关系没有完全理顺，全过程成本绩效与全成本绩效管理机制存在差异等，都在一定程度上影响工作任务落实。微观层面，由于没有制定出台统一规范的操作规程，导致项目成本测算不够细化，成本指标与预算匹配度较低；成本效益分析流程不够规范，提出的意见建议科学性、实用性不强；成本绩效与“事前、事中、事后”预算绩效管理之间的衔接融合机制不够健全，成本预算绩效管理的深度和广度有待进一步拓展。
四是结果应用难度较大。推动财政资金实现节本增效是成本预算绩效管理的最终目标。但从工作实践来看，仍有两个因素阻碍成本绩效管理结果的有效应用。内在因素：成本预算绩效管理质量不高，制定形成的公共服务、成本定额、财政支出、绩效考核“四个标准”与部门单位实际不符、契合度不高，执行起来较为困难；成本效益分析报告约束性不强，成本监控、评价结果与预算安排挂钩不及时、不全面，影响相关作用发挥。外在因素：成本牵一发而动全身，涉及部门单位日常管理的方方面面，改动变动阻力较大；部门单位应用成本绩效管理结果缺乏持续有效的监督，成本预算绩效改革依然任重道远。
二、解决对策
当前预算绩效管理“三全”体系已经基本建成，成本预算绩效管理成为下一步改革的发力点和重要方向。针对成本预算绩效管理面临的新形势，出现的新问题，应着重从以下四个方面转变思路、提出对策、抓好落实。
首先，立足全面实施定位，不断夯实管理基础。坚持“大绩效”理念，将成本预算绩效管理作为深化绩效改革和财政高质量发展的有力抓手，推动成本预算绩效管理工作在省市县三级全面推开。一是提高工作站位。立足改革发展大局，将成本预算绩效管理纳入省级党委、政府重大改革事项，推动改革任务落实落地。二是健全制度体系。研究制定成本预算绩效管理办法，做好成本预算绩效管理长期规划和年度计划，进一步明确重点任务和方向，为改革找准“坐标系”，画好“路线图”。印发出台成本预算绩效管理操作规程，理顺体制机制，压实各方责任，为工作高效开展提供有力支撑。三是强化监督指导。用好考核“指挥棒”，将成本预算绩效管理纳入部门单位高质量发展考核，引导各级合理有序开展相关工作。积极培训督导，推动成本绩效信息向人大报送和向社会公开，以公开促进管理提升。
其次，聚焦成本效益核心，逐步提升工作质量。成本效益分析是成本预算绩效管理的核心任务和基础性工作，做好成本效益分析相当于抓住了成本绩效的“龙头”。一是简化分析流程。结合预算编制和绩效管理要求，科学设置成本效益分析表，全面反映项目支出预算成本构成、产出规模、计算过程以及支出标准来源等信息。成本效益分析表作为项目入库、预算安排的前置条件，嵌入预算管理一体化系统，由财政部门负责审核，并在预算编制过程中，动态提出修改意见。二是突出分析重点。在事前绩效评估、预算评审工作中，必须开展成本效益分析，完整体现分析方法、分析过程和分析结论。同时，财政部门每年根据实际情况，选择部分资金规模大、社会关注度高，或者成本预算绩效管理存在问题较多的项目，开展财政成本效益分析，出具分析报告，指导部门单位解决干事不计成本，盲目铺摊子提标准等行为。三是完善分析方法。根据项目的属性特点，研究不同层级、不同领域、不同类型的成本预算绩效管理方法，突出管理的针对性和实用性，提升工作效率，保证工作质量。例如，对纯公益项目，主要采用最低成本、动态比较等方法；对准公益项目，主要采用作业成本、显示偏好等方法；对市场化程度高的项目，主要采用净现值、因素分析等方法等。
再其次，围绕成本管控重点，严格规范操作流程。成本预算绩效管理唯有深度融入预算，推动预算管理流程再造，才能让有限的资金发挥最大效益。为此，要全面构建“项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本”管理闭环，规范各环节操作流程。一是做实成本指标。严格按照成本效益分析表，从总成本、单位成本、成本项目等方面同步编制成本绩效目标，确保产出指标与产出规模相互对应。对于预留项目、预算调整项目等，要及时对成本效益分析表和绩效目标表进行调整，作为实施成本控制、开展绩效监控和评价的重要依据。二是开展成本监控。在部门单位绩效运行监控和财政监控过程中，要对照成本效益分析表和绩效目标表，强化成本约束和管控，对偏离目标的行为及时予以预警纠偏。同时，监控工作结束后要进一步完善修订相关表格内容，促进成本支出、产出与绩效目标相匹配。三是实施成本评价。预算执行结束后，要将成本支出和控制情况纳入绩效评价范围，全面分析评价成本控制、产出完成和效益实现情况，重点关注超范围、超标准支出等方面问题，提出节约成本、提高资金使用效益的意见建议，并采取相应措施优化以后年度预算编制。
最后，狠抓结果应用关键，持续增强改革实效。管用有效是成本预算绩效管理改革的关键。要充分运用成本预算绩效管理结果，进一步出标准、控预算、强约束，促进预算管理更加规范，预算安排更加科学，资源配置更加高效。一是科学出标准。结合成本预算绩效管理成果，加快包括公用经费标准、通用基础标准和专用支出标准在内的支出标准体系建设，夯实成本分析、成本测算的基础。同时，积极推动建立全省成本支出指标库，实现各级部门共享公用，放大管理效能。二是合理控预算。充分结合成本效益分析、成本审核、成本监控和评价情况，推动实施当年预算调整，并坚决与下一年预算安排挂钩，不断优化支出、完善政策，解决项目支出“只能上、不能下，只能增、不能减”问题，将压减下来的资金统筹用于其他亟需领域，增强财政运行可持续性。三是强化硬约束。逐步将成本绩效管理要求变为预算管理的硬约束。对于成本预算绩效管理工作突出、效果显著的部门单位予以通报表彰；对于工作质量差、效果不明显的部门单位予以批评惩罚，倡树“控成本、讲效率、增效益”的管理新风尚。
（作者单位：山东省财政厅）
来源：中国财经报 2023年7月15日“绩效新时代”专刊
